对我国高等教育投入结构及其存在问题的几点思考

宋宪勃 王洪涛

摘要：文章对目前我国高等教育投入结构及高职教育投入存在的一些问题进行了思考和分析，阐述了合理确定高职教育投入结构和科学规定各相关方尤其学生家庭投入比例的必要性和重要性，并就如何通过加强制度建设增加高职教育投入、实现教育投入公平及培育捐赠文化等问题提出了建议。

关键词：高职教育；投入；学费

高等职业教育作为高等教育的重要组成部分，在实现我国高等教育大众化、提高国民科技文化素质和促进经济社会发展过程中，一直发挥着极为重要的历史作用。但是，长期以来，经费困难问题却一直困扰着高等职业院校,明显制约着高职教育的改革与发展。如不尽快设法解决这一问题，势必影响今后一个时期我国高职教育和经济社会的发展进步。如何解决这一问题？众所周知，全社会都是教育的受益者，按照利益获得原则，政府、学校、个人、学生家庭、企业以及社会团体和组织等都应该为办好教育做出贡献，从而为解决这一困难担负其应尽责任。目前，我国高等教育投入多元化格局初步形成，但投入结构以及财政投入在普通高校和高职院校间的分配仍不合理、不公平。这要求我们认真探讨解决这一问题的有效途径。我国公立高等教育以政府财政投入为主，辅之以学生家庭投入、社会捐赠以及学校创收等，高职院校主要由地方政府或行业投入，中央政府投入较少，一些职业院校经费困难便由此产生。教育作为一种准“公共产品”，受益者为之付出无可厚非。但是，各受益方应承担的份额应取决于其获益多少和承受能力。2012年，教育部要求普通高校生均投入达到12000元，但未对高职院校作出同样要求。显然，政府对高职教育的投入以及全社会对高职教育的关注与认可程度与其办学成本、产出效益和发展规模极不相称。此外，教育投入的多元化、捐赠文化建设、社会捐资助教、学费标准制定、学校创收以及资金使用等方面也存在一些问题，必须加以认真思考、探讨和解决。  

一、关于政府财政教育投入的思考

（一）高职教育投入增长势头良好

政府财政教育投入是高职院校生存与发展的基本保障。改革开放以来，我国教育投入逐年增长，占GDP的比重已超过4%，这是一个重要里程碑。政府财政教育投入是我国公办高等教育经费的主要来源，社会力量捐资助学也有较大发展。但也应看到，我国教育的财政投入比例仅相当于发展中国家二十多年前的平均投入水平，仍低于世界平均水平。

（二）政府应是高等教育的主要投资者

显然，作为教育的最大受益者，国家和社会应是教育的主要投资者。投资教育是财政资金用之于民的重要途径和基本体现。研究表明，政府财政教育投入对GDP增长的边际报酬率超过0.6%^①，这是其他来源的教育投入所难以企及的，也是财政资金投入其他领域所难以达到的！可见，政府在兼顾各项社会事业健康发展的前提下，将更多资金投入教育，可带来更高的产出效益，且边际报酬率递减现象不明显。正是基于这一思维，国外十分重视政府对教育尤其职业教育的投入，如在澳大利亚和新西兰等国，职业院校50％以上的经费来自政府，而德国职业教育通常不收学费。

（三）教育投入有待解决的几个问题

主要依靠政府财政投入，我国高职教育取得了世人瞩目的发展成就，但在资金投入方面存在一些问题，譬如，中央政府分摊比例低于地方政府。前些年，在一些高职院校总收入中，财政投入比例曾一度降低到40%甚至更低，使这些学校不得不收取高额学费以应对办学经费的不足；目前，政府部门通常按招生量下拨财政教育经费，这种做法缺乏对培养成本和产出效益的考量，并不合理；高职教育所得份额偏低，很不合理。显然，这不利于高职院校的改革与发展，并制约了“双师形”教师的培养和引进。更值得一提的是，我国对弱势的农业教育扶持力度仍不够。在我国，农业关乎国计民生，农民仍是我国最大的群体，且目前我国正处于实现产业升级、结构调整和发展方式根本转变的关键时期，新农村建设、农业发展和农民增收迫切需要普及“三农”相关的职业教育与培训；而形成鲜明对比的是，我国的涉农职业教育、培训规模和相关投入仍太低，远不能适应农业发展、新农村建设需要和农民增收的要求。实事求是地说，在我国目前，农业作为较为辛苦和获益较低较慢的行业，对年轻人仍缺乏足够的吸引力。调查表明，他们绝大部分不想从事农业。这导致农职院校或涉农专业招生困难、招生成本增加，加之某些寻租现象，额外的招生费用挤占了农职院校有限的办学经费。国外为鼓励年轻人献身农业，采取了减免学费的做法。我国北京市和浙江省等地先行一步，免除了涉农专业学生的学费。我们期待早日在全国推行这一做法并通过政府转移支付形式对相关学校予以补偿，从而使涉农学校和专业能够持续办下去。这是一项利国利民、功在千秋的举措，也是国家惠农政策的完善。主修涉农专业的学生多为农家子女，因而，这样做也是对弱势产业和群体的有力扶持。

（四）改革现行财政教育投入机制

教育投入须立法。缺少法律依据是导致政府财政教育投入分配不公平的因素之一。目前的状况是，财政部门掌握资金，但优化教育投入分配过程缺少必要的法律依据。应根据我国国情，借鉴国外做法，尽快对教育投入进行立法，从而用法律规范财政教育投入的分配过程，改变学校向政府“讨钱花”的局面，解决“能哭的孩子多吃奶”的现象，这是教育投入走向公平和法制化的客观要求。

设立教育拨款委员会。 一些国家设有具咨询与监督功能的国家和地方教育拨款委员会，由其制订教育拨款预算和计划并对政府的执行予以监督。在这一机制框架下，财政部门须依法履行拨款责任，否则被视为失职。这一机制既可理顺政府与学校的关系，也可避免一些部门因掌握财权而过多干预学校的办学自主权，从而有助于实现财政教育投入的公平合理。

建立科学评价体系，重视高校办学绩效 。评价或评估对高校的办学以及改革与发展具有导向作用。要建立科学的评价体系并重视对高校办学绩效的评价。绩效是高校综合办学水平的集中反映，显然，绩效好的学校理应获得更多的财政投入从而形成良性发展。建立科学评价体系并重视高校的绩效，是财政教育投入走向合理化的前提。科学的评价体系不仅要有政府和学校的参与，还应有其他各相关方的积极参与；同时，独立的第三方评价也应得到全社会的尊重和提倡。近年发现，部分高校尤其部分重点院校拥有政府的高额投入，但其产出效益并不十分理想。显然，现行的教育评价体系和投入分配机制存在弊端，亟待改革。

“生均”拨款方式不合理，财政投入应体现“激励”和“扶持”。财政教育投入应适当体现对优者的激励、对弱者的扶持，并对一些就业率较低的专业降低生均拨款额度以促使相关高校注重社会需要以及专业建设和调整，而“生均”拨款方式并未充分考虑这些。此外，应尊重高职教育平均培养费用高于普通本科教育平均培养费用这一客观事实。生均拨款方式往往使一些学校为获得更多经费不顾社会需求和自身条件而盲目扩招，甚至“粗制滥造”，以致造成资源配置不当、偏离内涵建设主线，最终使一些毕业生很难就业，败坏了高等教育的声誉。

实事求是，尊重客观 。对发展中国家的教育研究早就发现，职业教育的平均培养费用明显高于普通本科教育，根据这一客观事实，职业院校的生均投入应高于普通本科院校的学生，然而目前的情况却恰好相反。所以，一些人士积极呼吁增加高职教育投入。浙江省委书记夏宝龙曾在多种场合表示，加大投入以扩大该省职教规模。全国人大代表、中山大学原校长黄达人先生提出，要落实高职院校生均拨款计划。“人代会”期间，他在“关于加大高等职业教育财政投入的建议”中呼吁尽快出台政策，使高职院校在“十二五”期间生均财政拨款与当地本科院校相一致，并期待教育部联合财政部等部门出台高职生均拨款全国性原则规定，把地方对高职院校的拨款标准纳入高职院校设置、评估和招生基本要求中。

注重资源的合理配置、利用与共享 。合理配置、利用和共享资源可节省资金、减少浪费并提高资金利用效率，从而使有限的投入发挥更大的作用。从前，人们往往不是从整个区域或多所学校（单位）的共同需求出发，而是根据某个个体的要求配置资源，且资源一经分配，终身落户一家，不管其使用频度，也不考虑如何使资源在一定时空范围内为更多需求者服务，故导致一些仪器不是因为长期使用最终报废，而是因闲置过久被淘汰。而且，由于缺乏对已配置资源利用状况的跟踪管理，配置不合理的资源得不到及时调剂，致使资源共享成为空话。

二、学费收入

学费是在校生家庭对教育的投入。在经济社会仍处于尚未实现高等教育福利化的历史阶段里，高等教育的受益者（学生）适当付费并不违反常理。但是，高校收取学费的标准应体现教育公平，而目前实际情况是，学校通常按专业特点确定学费标准，未充分考虑每个学生的家庭收入、承受能力以及所涉及的深层次社会问题（如“挤出效应”）。实际上，统一收费标准这一做法，以表面上的公平掩盖了内在的不公平和实际上的不合理！尤其对于困难家庭，由于其教育支出在其家庭总支出中所占比例过大，这种收费方法使这类家庭“雪上加霜”，加剧了社会的不平等。资料显示，即使在人均收入很高的美国，也同样考虑学生家庭收入和承受能力。对于多数农村家庭而言，目前我国高校学费标准仍偏高。必须认识到，学生及其家庭并不是教育的最大受益者，因而其投入必须与其受益大小和承受能力相称，且随着经济社会的发展，教育这种特殊“产品”的福利性应得以充分体现。

（一）学费过高的弊端 

我国高校平均学费曾一度超过城镇家庭平均年收入的一半，在一些贫困农村则更高。随着城乡居民收入的增加，这一比例有所下降，但占农村和城镇居民家庭年收入的比例仍在100％和40％上下。高额学费的弊端已经显露。据研究，高校学费对GDP的边际贡献率仅为0.15%，不到政府财政教育投入边际贡献率的1/4。根据边际报酬率递减规律，如果继续提高学费标准，则其作为教育投入的边际报酬率将进一步降低！必须看到，在我国高职院校尤其农职院校里，70%甚至更多的学生来自城乡困难家庭，高昂的学费使一些家庭不堪重负，加之近年来我国经济下行压力加大，高校毕业生就业率不高，一些年轻人产生产生迷茫并对继续上学失去信心，转而选择打工。据报道，2012年河北省高考报名总数45.93万人中，7万名线上考生不报志愿；一些职业院校甚至零投档；高职院校新生平均报到率仅70%上下。据调查，一些初、高中毕业生对职业院校不感兴趣，甚至不少父母对子女说，考不上大学（指本科院校）就去打工！这应引起人们高度重视。

此外，家庭收入作为教育投入所产生的“挤出效应”明显高于其他来源的教育投入，所谓“挤出效应”是指有限的资金大量投入一个项目上，其它重要项目则得不到足够的投入^②。为了送子女上学，不够富裕的城乡家庭无奈将本应投入到民生和再生产或创业中的资金当作学费，致使家庭消费、生产投入和创业投资明显减少，从而使来年增收大打折扣，生活水准不得不调低。这与政府倡导的“促进农民增收”政策相悖。此外，困难家庭花钱总是精打细算，资金使用效率极高，这是其他任何消费群体所难以做到的。可见，高额学费也许能够一定程度地帮助学校缓解资金困难；但从长远看，对民生以及经济社会发展无益。

（二）学费标准要合理

确定学费标准应综合考虑学生家庭的收入、承受能力、民生需要、再生产投入、经济社会长远发展以及资金挤出效应、边际贡献率递减现象和学校需要等各方面。美国哈弗大学实行“弹性”学费制度，即考虑家庭年收入水平及其承受能力，交纳占家庭年收入0%~15%的学费，做法值得借鉴。我们应摈弃“一刀切”的做法，应对高收入和困难家庭区别对待，酌情把学费在学校总收入中的比例控制在合理的比例范围内。此外，学生“购买”教育这种准公共产品也应遵循“公平交易”和“优质才能高价”的原则，不可“乱要价”或一厢情愿。

三、培育捐赠文化，扩大社会捐赠 

每个有劳动收入的个体和盈利组织，作为教育的受益者，都有义务根据自身收入和承受能力对教育进行投入。社会捐赠作为教育投入，是国外高校尤其私立大学的经费来源之一。社会捐赠占高校收入的比例，如1996年美国为8.3%（公立高校为4.7%，私立高校为14.3%）；日本公立高校为15%，私立学校达50%以上；在以政府投入为主的英国高校，该比例也达7%。我国上世纪90年代，社会捐赠曾经历过一个短暂的增长期，但随着政府财政投入的增加，在一些年份仅占1%左右。今后的努力方向是，一要健全相关体制机制，培育有中国特色并被全社会认同的捐赠文化；二要完善并全面落实捐资助教企业有关税收优惠政策；三要弘扬正气，给予捐赠者以应有的荣誉、地位和权利。

西方国家的做法是，制定专门的教育捐赠法，明确捐赠人的权利、享受的税收减免政策以及对捐赠款项用途的知情权等，设立专门管理捐赠款项的机构，安排专职人员负责向社会募款并制定信用监督和失信惩戒制度，实现捐赠规范化，确保捐赠资金得到妥善管理和合理使用。捐赠文化的形成是一种历史积淀过程，长期的教育引导和舆论宣传颇为重要。要让青年人在其成长过程中树立感恩和回报社会是自己的天职的观念。还应指出，目前我国企业的公益性捐赠仅在所得税年度纳税所得额 3％以内部分准予税收减免，而美国规定为11％。显然，不合理的政策影响了企业的捐资助教热情。

四、学校创收 

高校创收在经费总量中的比重较低，各高校的创收能力也不同。我国高校有依赖政府的传统，参与市场竞争的体制机制不健全，以致市场经济意识不强，创收能力不够。高校创收资金主要来源于人才培养、校办企业经营、技术转让、联合研发、社会服务以及设施或资产等的使用和出租等。高校的某些创收资金使用效率不高，因而应积极探讨提高资金利用效益的方法与途径。

五、从高校自身做起

高校经费困难和经费使用不合理甚至浪费现象并存。因而欲解决资金困难问题，在开源的同时也要注重节流，高校应健全财会制度并管好用好有限资金。

（一）改革高校财务制度，高效利用资金 

新版《高等院校财务制度》已经实施。新版本有十多处创新，这是一种进步。财会制度改革是高校改革任务的组成部分，应稳步推进。要借鉴国外成功经验、引入企业的一些适用的理念与做法，把投入产出、绩效考核、评审审核等导入学校财物管理与运作过程，有关指标应量化，这是建立我国新型大学制度的必然要求。高校预算涉及收入预算和支出预算，要按照预算编制原则和程序合理编制并有效控制预算的执行；加强决算管理，做好决算；遵守政府法令，合理配置和有效利用资产，防止资产流失；加强对学校各类经济活动的财务监控，防范财务风险，形成合理的支出结构，提高资金的产出效益。还须认识到，资金利用不合理或浪费将影响“捐赠文化”的形成。 

（二）建立高校董事会 

国外政府和高校大多设有教育董事会等机构。我国高校资金投入主体的多元化格局初步形成，因而建立董事会的基本条件已具备。建立董事会是生产关系适应生产力发展的进步举措，是一种积极的体制机制建设，也是我国教育深层次改革的内在需求。实际上，上世纪80年代，我国一些公办高校即富有远见地成立了董事会。学校董事会应由各投入方和有关人士如政府代表、校方代表、学生家长代表、行业或团体代表、教育家和学生代表等组成。应该指出，目前我国产业界对高职教育的参与度并不高，缺乏热情，尚未出现像日本产业界那样积极参与高教改革、甚至咄咄逼人的态势。董事会制度也将推动中国特色捐赠文化的形成，提升全社会对高等教育的参与度和投入热情。

（三）探讨股份制办学路子 

根据中央提出的激活货币信贷存量的方针并借鉴国外经验，把股份制优势引入高校，充分利用社会存量资金，优化教育资源配置。根据高校自身条件探讨股份制办学路子，也是高校深层次改革和制度创新，必将为解决高校经费困难、合理利用社会资金带来契机。将公立高校的有形和无形资产折算成国家股或法人股，根据学校发展规划及股份制改造对股本结构的要求，向社会、企业及个人等适当发行法人股和社会公众股，成立以办学为目的的教育股份公司，在短期内筹集社会闲散资金，扩大教育资金规模，缓解经费不足，促进社会资源的充分利用，从而使教育生产要素得以自由流动、教育资源配置在全社会得到优化。股份制办学须在董事会框架下运作，要让股东获得参与权和话语权，这对建立中国特色大学制度具有重要意义。 

参考文献

[1] 张庆春,谢惠,于晴.我国高等教育投入对GDP增长贡献率的测算[J].2007（3）：87-89.
[2]李慧勤，吕萍.高等教育投入中的帕累托改进[J].2007（4）：7-9.

（作者简介：宋宪勃，男，山东畜牧兽医职业学院宣传统战处副处长、教授）

电话：0536-3081015，13964725618，myxuebao@163.com； QQ号1120747921；潍坊市胜利大街88号，山东畜牧兽医职业学院，邮编261061